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新民促法实施条例即将出台 八大悬念待揭开

2019-04-23 15:00 作者田光成 来源硅谷网综合 HV 编辑GuiGu 搜索试试

新民促法实施条例即将揭开面纱 很多内容有待进一步解读民办教育法律专家田光成老师分析了8大悬念

八大悬念目录

悬念一国有民办学校的未来走向

悬念二非营利性民办学校的上市问题

悬念三非营利性民办学校举办者变更获益的问题

悬念四其他类培训机构的审批问题

悬念五在线教育的审批与监管问题

悬念六民办学校的招生自主权问题

悬念七非营利性民办学校的关联交易问题

悬念八营利性民办学校的税收问题

2016年11月7日新民办教育促进法颁布之后国务院于2017年1月18日又公布了国务院关于鼓劲社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见中央层面关于民办学校分类管理改革的政策布局基本完成

为与新法新政保持一致细化和完善新法新政内容推进新法新政落地实施修改民办教育促进法实施条例(以?#24405;?#31216;实施条例)的工作势在必行

2017年6月21日上午教育部召集了部分民办教育专家学者在?#26412;?#21484;开关于修改实施条例的研讨会正式启动实施条例的修改工作

2018年4月20日教育部发布了实施条例(修订草案)(征求意见稿)及其说明首次向社会公开征求意见

2018年8月10日司法部发布了实施条例(修订草案)(送审稿)及其说明再次向社会公开征求意见

2018年11月下旬根据国务院行政法规制定程序条例司法部向省级教育行政部门行业协会部分民办教育机构办学者和民办教育专家学者发送了实施条例(修订草案)(征求意见稿)(以?#24405;?#31216;实施条例?#20998;?#23457;稿)及其说明最后一次不公开地征求意见

2019年1月18日教育部陈宝生部长在全国教育工作会议上的?#19981;?#20013;提到“民办教育促进法实施条例已由国务院常务会议审议并原则通过”

至此实施条例的修订工作基本完成原实施条例是2004年2月25?#31449;?#22269;务院第41次常务会议通过后 国务院于2004年3月5日发布自2004年4月1日正式施行的

笔者以为两会之后新实施条例发布9月1日正式实施应该在常理之?#26657;?#21487;遗憾的是望穿秋水不见伊人不知是最终卡在哪个环节让整个民办教育界翘首期盼!

比较原实施条例征求意见稿送审稿和终审稿笔者认为即将面世的新实施条例将会为我们揭开以下八大悬念

悬念一 国有民办学校的未来走向

本文所讲的国有民办学校既包含教育局举办或参与举办的民办学校也包含重点公办学校举办或参与举办的民办学校(即名校办民校)

这类学校?#26085;?#29992;了公办教育资源的优势又享有民办教育的市场化机制在基础教育领域已基本成为所在区域的热门学校在一定程度上扩大了区域优质教育资源

?#28304;ˣ?#37027;些完全由社会资金举办的民办学校的办学者和一些民办教育的专家学者异议较多他们认为国有民办学校利用公办教育资源优势参与民办教育市场的竞争有失公允?#32454;?#24433;响到整个区域的民办教育事业的健康发展应当限制甚至取缔

笔者认为对于国有民办学校应该区别对待根据民办教育促进法第二条规定可推民办学校是由国?#19968;?#26500;以外的社会组织或者个人利用国家非财政性经费面向社会举办的学校及其他教育机构

?#32433;?#21487;知教育局作为国?#19968;?#26500;举办或参与举办民办学校其合法性是存疑的

对于公办学校利用自己的品牌教育资源和闲置资产举办或者参与举办民办学校只要其没有利用财政性经费显然是符合民办教育促进法的也符合宪法第十九条的规定“国家鼓励集体经济组织国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”这里的财政性经费特指是由国家财政预算内的教育拨款和依法应该上缴财政的专项费用如学费收入

对于国有民办学校原实施条例有着更为具体的规定原实施条例第六条规定“公办学校参与举办民办学校不得利用国家财政性经费不得影响公办学校正常的教育教学活动并应?#26412;?#20027;管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准”

并提出“五独立”条件 “公办学校参与举办的民办学校应?#26412;?#26377;独立的法人资格具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施实行独立的财务会计制度独立招生独立颁发学业证书”

实施条例征求意见稿在原实施条例的基础上增加了三点要求

一是“公办学校不得举办或参与举办营利性学校”;

二是“公办学校参与举办非营利性民办学校应?#26412;?#20027;管部门批准”;

三是“不得使用在职教师”

在原来“五独立”的条件上也增加了一个条件要有“独立的专任教师队伍”

实施条例送审稿在征求意见稿的基础上仅增加了一项要求“不得以品牌输出方式获得收益”笔者认为这实际上是对公办学校“卖牌子”的行为进行?#32454;?#38480;制

实施条例?#20998;?#23457;稿与原法规征求意见稿和送审稿相比有了重大突破除了送审稿规定的内容外最重要的是对实施义务教育的公办学校与举办实施义务教育的民办学校的限制

终审稿规定“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校也不得转为民办学校”“国?#19968;?#26500;不得利用其控制的国有企业公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”这里的国?#19968;?#26500;控制的国有企业笔者理解为地方政府全资成立或控股的“投资公司”“开发公司”和教育行政部门全资成立或控股的“教育投资公司”“教育发?#26500;?#21496;”等?#38382;?#30340;国有企业

?#36865;?#23545;于公办学校办学的获利诉求进行了限制终审稿规定公办学校举办或参与举办民办学校“ 不得仅以品牌输出方式参与办学也不得以管理?#35757;?#26041;式取得或者变相取得办学收益”

从上述规定的变化来看国有民办学校的政策逐渐收紧从大的方面而言这是符合市场规则的有利于民办教育行业健康发展的

那么新实施条例?#33539;源?#38382;题是维持终审稿的内容还是又有新的变化呢?无论是维持还是有变化笔者认为对当前的独立学院和国有民办的义务教育阶段的民办学校都将产生重大影响这些学校都将面临着选公选民的问题区域民办学校的格局将会发生一定程度的变化

悬念二 非营利性民办学校的上市问题

2015年7月7日浙江海亮教育集团成功在美国纳斯达?#26031;遗?#19978;?#26657;?#20174;此掀开了全日制教育机构在境外上市的序幕

成实外教育枫叶教育宇华教育睿见教育民生教育新高等教育博时乐教育红?#35780;队?#25945;等一系列全日制教育机构奔赴美国和香港敲钟在国内也有一些全日制教育机构通过被上市企业收购的方式间接进入到资本市场

众所周知虽然新民办教育促进法是2016年11月7日颁布的由于地方政策大都设置了五年左右的过?#21892;ڣ?#20877;加上现有学校转设为营利性学校的相关政策和程序仍不明朗已上市的教育机?#35895;?#28982;都是非营利性民办学校

为规避政策障碍绝大多数教育机构采取的是VIE架构上市对于非营利性民办学校利用VIE架构上?#26657;?#19968;些政府官员和民办教育的学者持有异议共性意见是既然明确定位为非营利性学校举办者就不能通过任何?#38382;?#30452;接或间接地获取利益然而在现行的法律政策层面并无直接的禁止性规定那么原实施条例和征求意见稿送审稿终审稿?#28304;?#26159;否有限制性呢?

首先从民办学校通过资本市场募集资金的方式来?#30784;?/span>

原实施条例第八条规定“民办学校的举办者不得向学生学生家长筹集资金举办民办学校不得向社会公开募集资金举办民办学校”

实施条例征求意见稿除了继续要求“举办者不得向学生学生家长筹集资金举办民办学校” 外有了进一步的放开“举办者依法募集资金办学的所募集资金应当主要用于办学并应当向审批机关报告募集资金使?#20204;?#20917;建立信息披露制度”

实施条例送审稿在征求意见稿的基础上有所收紧一是要求向社会募集资金只能举办营利性民办学校;二是限制向学生学生家长收取与变相收取与入学相关联的赞助费

实施条例?#20998;?#23457;稿在送审稿的基础上对于向学生和学生家长募集资金的限制表述更加严谨“民办学校及其举办者不得以赞助?#35757;让?#30446;向学生学生家长收取或者变相收取与入学关联的费用”

其次从非营利性民办学校的上?#26032;?#24452;来?#30784;?/span>

目前在非营利性民办学校的上?#26032;?#24452;?#26657;?#22522;本上采取的都是VIE架构VIE架构的核心有两点协议控制和关联交易?#28304;ˣ?#21407;实施条例和征求意见稿对这两点均没有明确的限制性规定

关于“协议控制”送审稿则特别?#24247;?ldquo;实施集团化办学的不得通过兼并收购?#29992;?#36830;锁协议控制等方式控制非营利性民办学校”这一规定对于已上市和即将上市的教育机构而言可谓是石破天惊直接动摇了非营利性民办学校通过VIE架构上市的政策基石

送审稿发布后很多上市教育机构和教育集团的举办者通过多种途径向有关部门表达了自己的诉求希望能有所改变遗憾的是笔者看到的终审稿?#28304;?#35268;定不但没有改变甚至还有了进一步限制

终审稿规定“任何社会组织和个人不得通过兼并收购受托经营?#29992;?#36830;锁协议控制等方式控制非营利性民办学校改变非营利性民办学校的性质直接或者间接取得办学收益”

关于关联交易征求意见稿送审稿和终审稿都给予了确认

?#36865;?#22312;2018年11月15日中共中央国务院发布的关于学前教育深化改革规范发展的若干意见?#20998;校?#23545;于民办幼儿园的上市问题有着更为严厉的限制“社会资本不得通过兼并收购受托经营?#29992;?#36830;锁利用可变利益实体协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园非营利性幼儿园已违规的由教育部门会同有关部门进行清理整治清理整治完成前不得进?#24615;?#36164;扩股”“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市上市公司不得通过?#21892;?#24066;场融资投资营利性幼儿园不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”

综合看来对于非营利性民办学校的上市问题在募集资金和协议控?#23631;?#20010;方面政策的总体走向是?#32454;?#38480;制笔者认为这也与近期我们党和国家一直?#24247;?#35201;坚持教育的公益性的总体导向是一致的新实施条例?#33539;源?#38382;题的规定要?#27425;?#25345;不变要么更为严厉

悬念三 非营利性民办学校举办者变更获益的问题

新法实政实施之后非营利性民办学校的举办者不能直接从出资办学中获取收益那么他在退出时能否获取利益呢?按照现行法律政策除非终止办学否则非营利性民办学校举办者是不能直接从办学中退出的

民办学校存续期间举办者退出主要是通过举办者变更的方式来实现的民办教育促进法第五十四条明确了举办者可以变更的权利和举办者变更的程序对于举办者在变更环节中能否获利并没有许可和限制的规定原实施条例?#33539;源?#38382;题也没有涉及

在具体办学实践?#26657;?#20030;办者变更的现象越来越多可能考虑到现实情况适应民办教育发展需要征求意见稿送审稿和终审稿均?#28304;?#26377;详细规定

征求意见稿认为“非营利性民办学校举办者变更的应当签订变更协议并不得从变更中获得收益”但对民办教育促进法修改决定公布前即2016年11月7日前设立的民办学校网开一面?#24066;?ldquo;原举办者与继任举办者可以协议?#32423;?#21464;更收益但不得超过其依据法律法规和省自治区直辖市具体政策可以取得的出资补偿办学奖励等合法权益”

送审稿与征求意见稿相比总原则没改变但进一步打破了举办者变更收益要受省级政策的限制仅有前提条件设置其规定“现有民办学校2016年11月7日前设立的的举办者可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议?#32423;?#21464;更收益但不得以牟利为目的不得涉及学校的法人财产”

在此方面终审稿有了原则性改变?#29260;?#20102;举办者变更不得获益的限制其规定“民办学校举办者变更的应当签订变更协议现有民办学校2016年11月7日前设立的的举办者变更的可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议?#32423;?#21464;更收益但不得涉及学校的法人财产也不得影响学校发展不得损害师生权益” 对于这一条款笔者理解举办者变更时在不涉及学校的法人财产不影响学校的发展不损害师生权益的前提下是可以获得变更收益的

?#28304;?#38382;题新实施条例又有何具体变化?笔者无法猜测但总体判断是从现实出发让不愿再办学的举办者在合理获益的情况下主动退出非营利性民办学校的办学领域让更有实力和更有情怀的办学者进来必然有利于民办学校稳定和长远发展如果从这一点考虑新实施条例应该更加的开放至少也应该是维持终审稿的规定

悬念四 其他类培训机构的审批问题

新民办教育促进法第十二条规定“举办实施学历教育学前教育自学考试助学及其他文化教育的民办学校?#19978;?#32423;以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批举办实施以职业技能为主的职业资格培训职业技能培训的民办学校?#19978;?#32423;以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批并抄送同级教育行政部门备案”

就培训机构的审批而言上述规定非常明确文化教育类的培训机构?#19978;?#32423;以上教育行政部门审批职业资格和职业技能培训类的机构?#19978;?#32423;以上人力资源社会保障行政部门审批

在培训市场还有一些培训即非职业类培训也非文化教育类培训如艺术体育科技等有助于素质提升个人发展和兴趣爱好类的培训在本文中我们统称之为其他类培训这类培训机构的审批是如?#26410;?#29702;的

关于其他类培训机构的审批问题重点要解决两个问题

一是这类培训机构要不要审批

二是这类培训机构由哪个部门审批

在新民办教育促进法出台之前其他类培训机构的审批存在着三种情况

一是部分地区将其划归为大教育类培训仍由教育行政部门审批;

二是由对口的职能部门审批如艺术类培训由文化局审批体育类培训由体育局审批;

三是不用审批直接到工商部门登记注册为公司新民办教育促进法颁布后所有的培训机构?#23478;?#32435;入到民办教育的范畴相应的审批权限也要统一归口到人力资源社会保障部门和教育行政部门即使要到工商部门登记的营利性培训机构也要进行前置审批

因为法律政策不明确其他类培训机构的审批也给教育行政部门出了难题如果归属教育行政部门审批则没有法律依据超越审批权限

如果不审批则这些机构可能会处于无证办学状态不利于监管新民办教育促进法在这方面的规定不完整这就需要实施条例在此方面给予补充和完善

原实施条例颁布较早?#28304;?#38382;题也没有相应的规定但随着培训行业?#30446;?#36895;发展相关问题越来越多必然要求在实施条例的修订中应该涉及到这方面的内容

在征求意见稿中已有详细的说明第十五条规定“设立招收幼儿园中小学阶?#38382;?#40836;儿童少年实施与学校文化教育课程相关或者与升学考试相关的补?#26696;?#23548;等其他文化教育活动的民办学校(以下称民办教育培训机构)应当依据民办教育促进法第十二条的规定?#19978;?#32423;以上人民政府教育行政部门审批”“设立面向成年人开展文化教育培训非学历继续教育或者实施语言能力艺术体育科技研学等有助于素质提升个性发展的教育教学活动的培训机构可以直?#30001;?#35831;法人登记但不得开展第一款规定的文化教育活动法律法规以及国务院其他行政规范性文件另有规定的从其规定”

据此条款可知其他类培训机构不要求审批非营利性的培训机构可以直接到民政部门登记营利性的培训机构直接到工商行政管理部门登记即可送审稿的规定与征求意见稿基本相同只是在语序上有细微调整表达得更加严谨

终审稿与征求意见稿送审稿相比也只是表述方式的调整实质性内容并没有改变非教育类培训不再罗列具体种类笔者理解在实践层面比?#32454;?#26434;太细并不利于操作执行

终审稿规定“举办招收幼儿园中小学阶?#38382;?#40836;儿童少年实施与学校文化教育课程相关或者与升学考试相关的补?#26696;?#23548;等文化教育活动的教育类民办培训机构应?#26412;?#22791;与所实施教育活动相适应的场地设施设备办学经费管理能力课程资源相应资?#23454;?#25945;学人员等条件举办教育类民办培训机构?#19978;?#32423;以上人民政府教育行政部门审批具体办法由省自治区直辖市人民政府教育行政部门会同有关部门制定举办其他民办培训机构可以直?#30001;?#35831;法人登记但不得开展第一款规定的文化教育活动法律行政法规另有规定的,从其规定”

在具体实践?#26657;?#20854;他类培训的审批与文化教育类审批有时会混在一起

在征求意见稿送审稿和终审稿?#26657;?#23545;于由教育行政部门审批的文化教育类培训机构进行了更加清晰的界定

一是培训对象为幼儿园中小学阶段的适龄儿童少年;

二是培训的内容为两方面与学校文化教育课程相关和与升学考试相关

培训对象与培训内容两个方面都必须要符合要求才能到教育行政部门申请办学许可

同一种类培训不同的培训对象审批情况也不同如3岁之前的早教和高中之后的成人文化教育都不属于文化教育类培训;

同一培训对象同一种培训不同的培训内容也会是不同的审批情况如艺术素养培训为非文化教育培训但艺术(美术音乐等)高考培训就是文化教育类培训的范畴

另外在国务院办公厅2018年8月22日发布的关于规范校外培训机构发展的意见?#20998;校?#26126;确规定“校外培训机构必须经审批取得办学许可证后登记取得营业执照或事业单位法人证书民办非企业单位登记证书下同才能开展培训”

“校外培训机构审批登记实行属地化管理县级教育部门负责审批颁发办学许可证未经教育部门批准任何校外培训机构不得以家教咨询文化传播?#35753;?#20041;面向中小学生开展培训业务”按照此规定面向中小学生的校外培训无论是开展什么项目都应该办理办学许可的审批

这显然与征求意稿送审稿和终审稿的要求不一致如?#26410;?#29702;二者之间差异笔者认为实施条例的修订一定会考虑到规范意见的要求保持政府规制的一致性

总之结合近两年国家对培训行业的治理笔者认为在其他类培训的审批问题上存在着一“紧”一“放”两种情况“紧”是对中小学生开展的培训无论是文化教育类培训还是其他类培训都可能要求进行办学许可的审批审批机关为县级以上教育行政部门

对于幼儿园之前的早教培训成年人的文化教育类培训和综合素养个性发展兴趣爱好类的其他类培训放开?#30446;?#33021;性较大即不再进行审批直接进行法人登记即可最后?#31449;?#20250;如?#26410;?#29702;呢?#27604;?#36824;是以实施条例的规定为准

悬念五 在线教育的审批与监管问题

近几年随着互联网的普及在线教育发展?#35813;停?#26681;据中国互联网络信息中心最新发布的中国互联网络发展统计报告?#20801;G?#33267;2018年12月我国在线教育用户规模达到2.01亿

但在线教育的审批与监管一直没有纳入到民办教育法律政策适用的?#27573;?#26032;民办教育促进法原实施条例均没有涉及在线教育的审批与监管确实又不同于线下教育对很多职能部门而言都是一项新的挑?#20581;?/p>

正如陈宝生部长所言“在线教育不能成为监管盲区”加强在线教育的监管也将会是2019年民办教育政策的一个重要关注点实施条例的修改自然不能错过此部分?#28304;ˣ?#24449;求意见稿送审稿和终审稿均有不同程度的体现

征求意见稿第十五条第二款规定“利用互联网?#38469;?#22312;线实施前款规定见上文同条款规定的文化教育活动以及职业资格培训或者职业技能培训活动的应?#27604;?#24471;相应的互联网经营许可并向机构住所地的省?#24230;?#27665;政府教育行政部门人力资源社会保障部门申请办学许可”

送审稿第十六条规定“利用互联网?#38469;?#22312;线实施学历教育的民办学校应?#27604;?#24471;同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可利用互联网?#38469;?#22312;线实施培训教育活动实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构或者为在线实施前述活动提供服务的互联网?#38469;?#26381;务平台应?#27604;?#24471;相应的互联网经营许可并向机构住所地的省?#24230;?#27665;政府教育行政部门人力资源社会保障部门备案并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动实施培训教育活动的互联网?#38469;?#24179;台应当对申请进入平台的机构或者个人的主体身份信息进行审核和登记”

终审稿第十六条规定“国家鼓励民办学校民办培训机构利用互联网?#38469;?#22312;线实施教育培训活动利用互联网?#38469;?#22312;线实施教育培训活动应当符合国?#19968;?#32852;网管理有关法律行政法规的规定利用互联网?#38469;?#22312;线实施教育活动的民办学校教育类民办培训机构应?#27604;?#24471;相应的办学许可民办学校民办培训机构利用互联网?#38469;?#22312;线实施教育培训活动应当依法建立并落实互联网安全管理制度和安全保护?#38469;?#25514;施发现法律行政法规禁止发布或者传输的信息的应当立即停止传输采取消除等处置措施?#20048;?#20449;息扩散保存有关记录并向有关主管部门报告”

比较征求意稿送审稿和终审稿关于在线教育的规定不难发现一些变化轨迹

一是文?#30452;?#36848;的篇幅上征求意见稿关于在线教育的规定仅为第十五条款中的部分内容 而送审稿和终审稿则以完整独立的条款而呈现的内容的多少份量的轻重自然不同

二是直接或间接地提出互联网经营资质要求

征求意见稿送审稿直接提出了要求有互联网经营许可而终审稿要求应当符合国?#19968;?#32852;网管理的法律法规的规定间接地提出了互联网经营许可的要求

国家广电总局2007年发布的互联网视听节目服务管理规定规定“从事互联网视听节目服务应?#27604;?#24471;信息网络传播视听节目许可证或履行备案?#20013;?#20219;何单位和个人不得在无证的情况下从事互联网视听节目服务”

?#36865;?#22312;线教育可能还会涉及?#20581;?#20114;联网信息服务增值电信业务经营许可证网络文化经营许可证互联网出版许可证等视地方具体要求而定

三是教育类方面审批和资质要求变化

在征求意见稿?#26657;?#31867;同线下教育的审批文化教育类和职业类的培训活动均要求获取办学许可

在送审稿?#26657;?#21482;有对实施学历教育的在线教育教学活动要求获取相应的办学许可其他在线教育只需要备案即可

在终审稿?#26657;?#21017;在送审稿的基础上加上教育类培训机构即要求在线实施学历教育的民办学校教育类培训机构获取相应的办学许可

四是关于在线教育的安全要求

征求意见稿中没有涉及而送审稿仅?#24247;?#20102;?#31361;?#36523;份信息的审核与登记终审稿在此有特别?#24247;?#24212;当引起重视

?#36865;?018年11月26日教育部国家市场监管总局应急管理部三部门办公厅联合印发关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知对在线教育也有专门的规定核心点是强化在线培训监管按照线下培训机构管理政策同步规范线上教育培训机构

综合上述分析笔者认为在线教育政策由“放”进入到“收”的阶段?#24247;?#22312;线教育的互联网企业经营资质和办学许可要求将是下一阶段国家对在线教育的监管重点对在线教育的安全要求对教育类培训的内容要求也是在线教育政策的重要关注点

另外还有一种情况基于在线教育的发展和管理需要2019年国家有可能会出台有关在线教育的专门政策基于这些考虑新实施条例也许会维持终审稿的意见不会再有新的变化

悬念六 民办学校的招生自主权问题

民办学校与公办学校最大的区别除了举办者和办学经费来源不同外就是教育资源配置的方式不同

民办学校的学生主要来源于市场配置是学校与学生及学生家长在市场机制下的双方选择的结果招生自主权对于民办学校而言不仅仅是办学自主权中最重要的权利而且也是直接影响到民办学校生存和发展的关键因素

对于民办学校的招生自主权民办教育促进法虽然没有直接提到但民办教育促进法第五条规定“民办学校与公办学校具有同等的法律地位国家保障民办学校的办学自主权”这也意味着民办学校的招生自主权同样应受到国家法律的保障

关于民办学校的招生自主权原实施条例讲得很清楚第二十七条规定“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权可以自主确定招生的?#27573;?#26631;准和方式但是招收接受高等学历教育的学生应当遵守国家有关规定县级以上地方人民政府教育行政部门劳动和社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇不得实行地区封锁不得滥收费用民办学校招?#31449;?#22806;学生按照国家有关规定执行”

从原实施条例规定?#26657;?#19981;难发现除全日制高校招生和招?#31449;?#22806;学生外民办学校的招生权利有着较大的自主?#21344;?/p>

近几年随着政策?#38382;?#21644;生源市场的变化民办学校的招生自主权在执行层面受到了许多限制如招生方式上义务教育阶?#25105;?#27714;免试入学其他阶?#25105;?#27714;参加统考才能获取学籍;

在招生时间上要求民办学校与公民办学校同期招生同步招生在招生区域上部分学?#25105;?#27714;在审批?#27573;?#20869;招生限制跨区招生在此次实施条例修订工作?#26657;?#24449;求意见稿送审稿终审稿又有哪些变化呢

征求意见稿第三十条规定“实施学前教育学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等招生权可以在审批机关管辖的区域和核定的办学规模内自主确定招生的方案标准和方式开展招生活动省?#24230;?#27665;政府教育行政部门可以制定具体办法?#24066;?#27665;办学校?#23454;?#25193;大招生?#27573;?#25307;收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定县级以上地方人民政府教育行政部门人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇不得设置跨区域招生障碍实行地区封锁民办学校招收学生应当遵守招生规则维护招生秩序公平公正录取学生实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试或者测试民办学校招?#31449;?#22806;学生按照国家有关规定执行”

在征求意见稿?#26657;?#38500;高等学历教育招生和境外招生按照国家有关规定外幼儿园和其他实施学历教育的学生原则上不能跨区招生并将能否跨区招生的审批权利由法律法规层面下放在省级政策层面决定

与征求意见稿相比送审稿有了重大变化送审稿规定“实施学前教育学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权可以在审批机关核定的办学规模内自主确定招生的?#27573;?#26631;准和方式与公办学校同期招生义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生有寄宿条件?#30446;?#20197;跨区域招生跨区域招生的比例和数量应当向当地教育行政部门备案招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定”“民办学校招收学生应当遵守招生规则维护招生秩序公开公平公正录取学生实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试”

除义务教育阶段的学校外送审稿放开了“其他阶段民办学校在审批机关管辖区域招生”的限制对于义务教育阶段的民办学校?#30446;?#21306;招生进行了条件限制另外?#24247;?#20102;民办学校与公办学校在招生时间上的“同期”性在招生秩序上除公平公正外多了“公开”的要求

终审稿与送审稿相比主要的变化就是又增加了普高阶段的民办学校跨区招生的限制终审稿规定“实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市?#27573;?#20869;招生确有需要?#30446;?#20197;跨区域招生具体办法由省自治区直辖市人民政府教育行政部门制定”另外对教育培训机构的招生也做了规范性要求“教育类民办培训机构开展招生活动应当遵循自愿公平和诚实信用原则不得利用公办中小学及其教师组织诱导中小学生参加有偿补课”

通过原实施条例征求意见稿送审稿和终审稿关于民办学校自主招生权的不同规定我们可以清晰地感受到教育行政部门在此问题上的纠结感受到民办学校与公办学校在生源市场上的权利竞争?#37096;?#20197;看出新实施条例关于招生自主权的意见走向基本上会以终审稿规定的内容为准?#24247;?#20844;民办“同期”招生义务教育阶段的民办学校禁止考试有条件地跨区域招生普高阶段的民办学校能否跨区招生由省级政策规定

悬念七 非营利性民办学校的关联交易问题

关联交易就是利益相关的机构和个人之间发生的交易行为关联交易首先出现在企业之间特别是在上市公?#23616;校?#36825;种现象大量存在

公司法企业会计准则证监会上市公司信息披露管理办法上交所深交所的?#21892;?#19978;市规则等法律规范文件均有详细规定这说明关联交?#33258;?#27861;律层面是得到确认的但国家及相关部门对企业?#26657;?#23588;其是上市公司中的关联交?#33258;?#26377;着许多限制性规定

民办教育发展初期民办学校的关联交易现象并不多见在民办教育促进法原实施条例及其他民办教育或教育类法律政策中均没有提?#20581;?/p>

2014年财政部国家税务总局颁发的关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知?#20998;?#25552;到取消免税资格的情况之一就是“通过关联交易或非关联交易和服务活动变相转移隐匿分配该组织财产的”显然也涉及到作为非营利组织的民办学校群体

随着民办学校的规模增大财务监管日益趋严民办学校与关联机构和个人之间的交易也日益增多对民办学校的关联交易进行规范有着现实需求和长远意义征求意见稿送审稿和终审稿都将关联交易作为一项重要条款

征求意见稿第四十三条规定“非营利性民办学校与利益关联方发生交易的应当遵循公开公?#20581;?#20844;?#23454;?#21407;则不得损害国家利益学校利益和师生权益违反本款规定造成损失的应当承担赔偿责?#20301;?#32773;依法承担其他法律责任非营利性民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度理事会董事会或者其他?#38382;?#20915;策机构审议与利益关联方交?#36164;?#39033;?#20445;?#19982;该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决也不得代理其他成员行使表决权利益关联方是指民办学校的举办者实际控制人理事董事监事等以及与上述组织或个人之间存在互相控制和影响关系可能导致民办学校利益被转移的组织或个人” 这条规定基本上是借鉴上市公司关于关联交易的相关政策内容

送审稿则在征求意见稿的基础上增加了对关联交易进行监管的内容送审稿规定“教育行政部门人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管对涉及重大利益或者长期反复执行的协议应当对其必要性合法性合规性进行审查审计”

终审稿与送审稿的内容基本是一致的但不知为何取消了“利益相关人决策回避”的规定也许是考虑到现实中不便监管容易流于?#38382;?#30340;原因吧

关于关联交易笔者认为在行政法规层面给予确认是具有积极意义的新实施条例在这方面原则上不会有太大改变应该与送审稿终审稿的规定基本相同

从?#32454;?#35268;范的角度看笔者还是建议?#25351;?ldquo;利益相关人决策回避”的规定虽然可能会流于?#38382;?#20294;有?#31449;?#32988;于无也与其他领域的关联交易的相关规定保持一致

?#36865;?#20851;于关联交易的监管从上述相关规定?#26657;?#31508;者推演出以?#24405;?#20010;点需要注意

1不损害原则

即不能以关联交易为名损害到国家学校和师生的合法权益这里包括关联交?#36164;?#21542;真实发生产品和服务是否真实交付;不损害原则还包括关联方其他方面的法律责任和经济责任不能影响或牵涉到学校

2信息公开

民办学校和关联?#25581;?#25353;照法律政策要求披露关联交易的相关信息

3价格公?#30465;?/span>

要求关联方建立公平合理的定价机制和价格论证机制

4合法性与合规性

?#24247;?#20851;联方是否具有合法的主体资格和业务资质关联交易的各个流程是否合规

5必要性原则

关联?#25945;?#20379;给学校的产品和服务要有利于学校发展有利于学生身心成长有利于师生长远发展

6比例?#23454;?/span>

关联交易的额度占学校收入和支出的比例是否合理?不能因为关联交易让学校的办学结余为零甚至负数最终会影响到学校的生存与可?#20013;?#21457;展

7保证?#20998;省?/span>

关联?#25945;?#20379;给民办学校的产品和服务符合国家和行业的相关标准要对产品和服务的?#20998;?#25552;供保证

8细分多样

要改变一家关联公司一张服务协议包揽天下的做法坚持专业的人做专业的事原则通过不同的专业机构或团队提供丰富多样的产品和服务

悬念八 营利性民办学校的税收问题

民办学校的税收问题也是民办学校举办者最为关注的核心问题之一尤其是营利性民办学校的税收政策是民办学校举办者选择营利性还是非营利性的一个重要砝码

从财政部国家税务总局2004年颁发的关于教育税收政策的通知可以知道直?#30001;?#21450;到民办学校的税种大约有十一种其中税额最多影响最大的税种是增值税?#25512;?#19994;所得税

民办学校的税收问题新民办教育促进法第四十七条规定“民办学校享受国家规定的税收优惠政策;其?#26657;?#38750;营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”

关于增值税在财政部国家税务总局2016年颁发的关于全面推开营业税改征增值税试点的通知附件3营业税改征增值税试点过渡政策的规定?#20998;校?#23545;于民办学校的增值税规定如下“托儿所幼儿园和学历教育机构所提供的教育服务在备案或者审批?#27573;?#20869;的收费免征增值税”由于这个政策出台?#20445;?#27665;办学校的法人属性仍为民办非企业单位

于是人们自然认为这条免增值税的规定应该针对的是非营利性民办学校营利性民办学校的增值税是否也享受该政策呢?在法律政策层面没有明示可以还是不可以

据说国家税务总局的领导曾讲过营利性民办学校的增值税?#37096;?#20197;参照此条执行遗憾的是仅仅是据说还需要有具体文件才能落地

关于企业所得税在国务院发布的关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见(以?#24405;?#31216;?#24230;?#24178;意见)?#26657;?#26159;这样规定的“非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇按照税法规定进行免税资格认定后免征非营利性收入的企业所得税”

非营利性民办学校可以根据财政部国家税务总局最新颁发的关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知办理免税资格?#24230;?#24178;意见没有提及营利性民办学校所得税的问题

对于民办学校税收如此重要的问题原实施条例征求意见稿送审稿和终审稿自然不会遗漏它们又是如何规定的?

原实施条例第三十八条规定“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策由国务院财政部门税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”

征求意见稿与送审稿完全一致具体意见为“民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策非营利性民办学校适用国务院财政部门税务部门发布的关于公办学校的税收优惠政策营利性民办学校适用国家鼓励发展的相关产业政策享受相应的税收优惠具体办法由国务院财政部门税务主管部门会同国务院有关行政部门制定” 对于营利性民办学校的税收优惠提出了一个指导性的原则即参照国家鼓励发展的相关产业的税收优惠政策

有学者解?#20572;?#33829;利性民办学校的所得?#20843;?#29575;可以参照高新科技产业和西部大开发中的相关产业这些产业机构的企业所得税率为15%远低于一般纳税人企业所得税的基准税率25%

四川省的地方政策则直接规定了具体的企业所得?#20843;?#29575;“营利性民办学校享受国家规定的税收优惠其?#26657;?#31526;合西部大开发所得税优惠条件的减按15%的税?#25910;?#25910;企业所得税”

终审稿中民办学校税收政策又有哪些变化呢

终审稿规定“民办学校享受国家统一规定的税收优惠政策具体办法由国务院财政部门税务部门会同国务院有关行政部门制定”与前两稿相比终审稿似乎缩了回去反而使营利性民办学校的税收政策变得扑朔迷离起来

笔者认为这可能有两种情况导致这种结果一是教育毕竟不是高科技产业也不属于西部大开发产业和国家特定的扶持产业参照执行于法无据于理不符;二是营利性民办学校的税收问题涉及到很多方面需要出专门的政策文件才能讲?#20204;?#26970;

如果据上述分析来推那么新实施条例?#20998;校?#20851;于民办学校税收问题就可能与终审稿会保持一致不会再有新的变化

今明两年内国家层面可能会出台有关营利性民办学校税收问题的规范性文件

笔者大胆预测营利性民办学校的增值税也许会借鉴非营利性民办学校的增值税政策营利性民办学校的企业所得?#20843;?#29575;会维护在15%以内究?#35895;?#20309;还是等新实施条例出台后方见分晓

本该面世的新实施条例在走完规定的流程后迟迟未能现身如今甚至音?#24230;?#26080;平静之中必然蕴含着变化结合2018年以来的教育?#38382;?#21644;政策走向笔者大胆推断新实施条例要与近些年来出台的学前教育新政策校外培训新政策及其他教育新政策相衔接总体上必然趋紧对民办教育的规范作用要大于促进作用

另外从征求意见稿送审稿到终审稿的变化来看新实施条例的内容仍然有迹可循少数条款虽有调整但90%的内容不会改变

作者 |田光成

本文来源 | 时代教育管理

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